6.3.1 “土地换社保”的不同实践
20世纪90年代初，“土地换社保”在经济较为发达的长江三角洲一带诞生。浙江最早，其基本做法是为在土地流转中失去土地的农民购买保险，并将一次性的土地补偿变为终身保障。这一实践在一段时间内受到不少农民的欢迎，并在全国范围内掀起一股学习热潮。之后，诸如四川、广东、重庆等省份纷纷效仿，并创造了新的模式（见表6-8）。
表6-8 “土地换社保”的典型模式
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上述方案虽各有不同，但总体上的思路是差不多的。主要内容为“两换”：第一，农民放弃对宅基地的占有，换取楼房以集中居住；第二，农民放弃其对承包的耕地、林地的承包权和经营权以换取城镇居民的社会保障。
“土地换社保”这一实践，虽在一段时间内受到了农民的欢迎，也成为部分地区推动土地流转的重要方式，然而学界以及舆论对此提出了质疑。王国敏等认为，从“土地换社保”的初衷来看，“土地换社保”既能够保证土地流转的加快进行，又能够解决土地流转带来的失地农民的生存问题。因此各地纷纷实践。然而这一模式在实践中不宜盲目推行，其潜在风险有三：一是“土地换社保”仅仅是失地补偿的替代，无法代替农民社会保障自身的发展，而这一制度的推行容易导致政府忽视社会保障自身的发展和完善；二是“土地换社保”的补偿费成为保险费，而农民在流转土地后既失去了生存保障也失去了长期就业的载体，面临城市的高成本生活，陷入进退两难的境地，最终成为“城市贫民”；三是当前我国城乡社会保障制度已经初步建立，农民可以加入而无需置换，“土地换社保”本身就是没有必要的。[18]吴睿鸫提出“警惕土地换社保的负面效应”，指出土地换社保既不能彻底解决农民的后顾之忧，更有悖于民意，甚至可能成为一些地方政府“圈地运动”的新推手。[19]陈锡文更表示“社会保障是应该政府给我提供的公共服务，在哪个国家、在哪个地方可以跟老百姓讲，你要获得我的公共服务，你就要拿你自己的财产来换，没有过这种事情。所以这是在制造新的不平衡”[20]。不少媒体也纷纷刊载了相关评论，例如，《燕赵晚报》刊登了《“社保换土地”是谁的城市化？》的文章，该文作者指出“土地换社保”式的城市化路径，显然还缺乏对农民权利的起码关照，甚至本身就已陷入了为城市化而城市化的陷阱之中。[21]《南方都市报》也发表了以《社保乃政府职责 何须以土地交换》为题的文章，指出“土地换社保”模式对农民不公，也是对所谓“耕地红线”和粮食安全的威胁。在这一模式下，地方政府的圈地冲动将更加难以遏制。而在付出这两点代价之后，城市化并未因此而获得实质的提升。[22]还有《法制日报》上的《土地换社保的负面效应大于正面意义》[23]、“凤凰网财经”上的评论《土地换社保背后是政府掠夺产权》[24]、《中国保险报》上的《“土地换社保”中的风险谁来承担？》[25]等等，不胜枚举。究竟孰是孰非，我们在实践中陷入了迷茫。